1. Vulnerabilidades de uma estratégia de desenvolvimento

Se bem que sem podermos ser exaustivos, torna-se indispensável que comecemos por uma reflexão sobre os principais aspectos do modelo de desenvolvimento económico seguido no País e do qual tanto a «interioridade» como o desemprego são reflexo evidente.

Poderia questionar-se a existência de uma estratégia de desenvolvimento enquanto tal; ou seja, enquanto expressão inequívoca da vontade e potencialidades de desenvolvimento económico e social endógenos, consubstanciada nas decisões das instâncias políticas pertinentes e operacionalizada através de programas e medidas de política económica dotados da necessária coerência interna.

Neste domínio, as críticas não pecam pela raridade nem, muito menos, pela leveza. E é mesmo frequente a referência à falta de sistematicidade das sucessivas medidas de política económica e social, quando não mesmo se lamenta a sua incoerência. Para alguns autores, a evolução foi em boa parte caracterizada por uma sequência desconcertada de modelos (1), sem uma espinha dorsal suficientemente estruturadora; as imposições e compromissos externos, iniciados com a adesão à EFTA, seguidos do acordo de 1972 com a CEE, passando pelas intervenções do FMI em vários períodos do pós 25 de Abril e culminando com a adesão à Comunidade Europeia e evolução tendencial para a União Económica e Monetária (UEM), contar-se-iam entre os principais factores responsáveis por uma estratégia de desenvolvimento titubeante.

Também, mas não só?, é a nossa opinião. Uma leitura relativamente simples dos principais indicadores macroeconómicos revela-nos que, pelo menos desde os anos 60, se repetem com frequência as situações em que as economias portuguesa e comunitária funcionam a contra ciclo. Mais importante do que este facto é, no entanto, a natureza desse contra ciclo - não tem significado senão, regra geral, um arrasto da nossa economia pela comunitária, arrasto esse que ainda para mais se verifica sistematicamente após um desfasamento temporal considerável.

Porquê, então, esta nossa relativa incapacidade de afirmação pro-activa e de liderança e protagonismo de um processo de desenvolvimento endógeno e sustentado? Em nossa opinião, por duas ordens de razões fundamentais:

Para muitos autores (3), o processo de adesão à Comunidade Europeia, cuja preparação e desfecho marcaram os anos 80 da economia portuguesa, não representou uma melhoria significativa da estratégia de desenvolvimento económico e social em Portugal. Em primeiro lugar, havia que preservar as condições de funcionamento na agricultura, sector que no nosso País se caracterizava - e caracteriza ainda hoje - por um atraso relativo no processo de transição estratégica: pelo volume de emprego e pela contribuição para o produto, pela ausência de reforma das estruturas fundiárias, pela modéstia do esforço de inovação tecnológico?, apesar dos progressos relativos registados em alguns destes domínios após a Revolução de Abril. Com a transição demográfica dos anos 60, a diminuição e o envelhecimento das populações rurais colocavam problemas de solução delicada; na ausência de modos de vida alternativos em muitas das regiões rurais, perante a impossibilidade de a eles reconverter populações idosas e fracamente escolarizadas, em outros casos, a questão crucial era a da tentativa de manter um rendimento estável para agricultores tradicionais, que dificilmente poderiam vir a ser outra coisa, em áreas de cultivo frequentemente pobres em aptidões naturais ou adquiridas. A questão na divisão internacional do trabalho: essanão se colocava só em Portugal e, por essa razão, os fundos comunitários de orientação e garantia agrícola vieram a ter o impacto que se conhece em toda a Comunidade Europeia; mas se a própria Política Agrícola comunitária, frequentemente referida como a grande realização do Mercado Comum, não tem conseguido sair-se bem das sucessivas crises de articulação produtiva, de limitação e escoamento de excedentes, de financiamento?, como se poderá esperar que dela tivesse resultado a definição de uma estratégia de desenvolvimento coerente para a agricultura de cada um dos Estados-membros? Assim, assistimos ao longo destes anos a redefinições nas opções de cultivo, a indefinições nas políticas de financiamento das produções, à morte - nem sempre previamente anunciada - de tantas das actividades, à falta de perspectiva e de «horizontes» dos agricultores, mesmo dos mais jovens, à impossibilidade de manter, quanto mais de melhorar, os rendimentos médios dos agricultores portugueses, sobretudo dos proprietários das pequenas explorações; estes, ora dependem de «subsídios de inacção», ora da expectativa de financiamentos quase inacessíveis para actividades que mal se conhecem, quando não da política assistencial do Estado, limitado ele próprio também pelas imposições dos rigores orçamentais.

Segundo várias opiniões, os sucessos em matéria de política industrial não terão sido maiores.

Em parte, devido ao conservadorismo implícito no segundo dos factores de bloqueio estratégico atrás apontados, sempre a indústria nacional logrou «proteger-se» da concorrência interna e externa. Ao Condicionamento Industrial, novas formas proteccionistas se sucederam, acompanhadas em geral por períodos de transição e derrogações que deveriam ter servido para uma reestruturação profunda da nossa indústria, mas que se limitaram quase sempre a explorar - e a esgotar? - as nossas vantagens comparativas, ainda hoje assentes, em grande escala, em custos unitários de trabalho mais baixos.

Disso tiveram consciência os nossos parceiros comunitários mais ricos, especialmente os do Norte da Europa, quando logo após a adesão começaram a deslocalizar para Portugal - e para a Irlanda, Grécia? - processos de produção intensivos em trabalho e característicos de sectores da indústria tradicional, como as confecções e o calçado. Mas bem depressa se aperceberam, igualmente, do esgotamento daquela estratégia, mal se intensificou a concorrência movida pelas economias asiáticas mais dinâmicas no aproveitamento do dumping social nas respectivas trocas comerciais com a Europa.

A estratégia de modernização e desenvolvimento só poderia, então, passar pela agilização das vantagens competitivas, assentes na transferência para actividades industriais com cadeias de valor mais ricas, com maior incorporação do «capital humano» e da investigação e desenvolvimento, como factores estratégicos de competitividade. Ou seja, exigia-se um esforço triplo:

A maior debilidade estrutural da nossa indústria reside, em nossa opinião, na falta de actividades de suporte ao investimento e potenciadoras de efeitos multiplicadores. Ou, por outras palavras, aquilo a que no Relatório Porter se chamam indústrias relacionadas e de suporte. Seria menos arriscado o investimento, nacional ou estrangeiro, se a multidiversidade produtiva fosse um dado, a boa articulação entre actividades promovesse a ampliação dos ganhos de escala nas fases de expansão e amortecesse os impactos negativos nos períodos de crise; a integração dos mercados abastecedores e compradores se visse assim facilitada; o reemprego ou a retoma de negócios se afigurassem mais prováveis após momentos críticos dos mercados de trabalho. Estamos no entanto bem longe de poder tirar partido de tais efeitos virtuosos.

Como facilmente se deduz, a «interioridade» é a consequência mais evidente da existência dos espaços em branco produtivos que decorrem da fragilidade ou ausência de tais actividades de suporte.

Em princípio, é com este objectivo que se desenvolvem as redes de apoio aos chamados sectores sensíveis na Comunidade - energias, transportes, telecomunicações, ciências da vida. Resta esperar que os resultados positivos se projectem na economia nacional e, especialmente, que deles venha a resultar uma maior homogeneização das potencialidades socioeconómicas das várias regiões.
 
 

2. Saídas para a crise e desenvolvimento endógeno

Se os efeitos da crise do início dos anos 90 não foram tão profundos entre nós como em outros Estados-membros, não deixa de ser certo que igualmente conhecemos uma crise significativa no mercado de trabalho. Poderia colocar-se a questão, habitual, de saber em que medida o desemprego de que agora começamos a recuperar é ou não consequência do bom cumprimento dos critérios de convergência impostos pela UEM, conhecido o antagonismo relativo entre convergência nominal e convergência real, pelo menos a curto prazo. Mas não entraremos agora nesta discussão.

As áreas nobres da política de emprego tendem a encaminhar-se, por conseguinte, para o desenvolvimento dos novos sectores e dos novos negócios potencialmente criadores de emprego, como bem se ilustra, por exemplo, no Acordo de Concertação Estratégica de Dezembro de 1996. É grande a expectativa relativamente à chamada economia dos serviços e, em especial, ao novo sector dos serviços de proximidade, os quais se destinam a satisfazer necessidades novas colocadas pela organização familiar e produtiva. As potencialidades criadoras de emprego dos vários subsectores dos serviços são, no entanto, bem diferentes (Boissonnat, J., 1996): em relação aos serviços públicos, como a educação e a saúde, a procura média encontra-se relativamente saturada, os previsíveis ganhos de produtividade são modestos e, portanto, o emprego só poderá crescer por divulgação, ou extensão - nomeadamente, extensão regional! - da oferta; os serviços prestados às empresas, talvez a área considerada mais promissora, desenvolver-se-ão na medida em que existam? outras empresas e indústrias relacionadas, a nível regional, nacional e, cada vez mais, supranacional, assim o permitam as condições de competitividade. Finalmente, coloca-se a questão dos serviços de proximidade, ou de apoio social, de que o atendimento das crianças em tempos livres ou o apoio a idosos constituem bons exemplos; sendo estes serviços tradicionalmente assegurados pela família, o aumento crescente do emprego das mulheres tem levado à sua «externalização». Quem assegura então a sua prestação e como se financia o seu consumo? A aquisição individual, em regra cara, só e viável em situações de quase total financiamento público, como no regime francês do chèque-service, mas? é a forma que permite criar mais emprego; a transformação em bem público, de consumo colectivo, como nas creches e lares do Estado, deixa frequentemente muito a desejar em termos da qualidade do serviço prestado, necessariamente menos oneroso. Não será de esperar, portanto, que a nível do desenvolvimento local se possam vir a desenhar soluções específicas, engenhosas e particularmente bem adaptadas às necessidades de consumo e emprego da região? É assunto sobre o qual não será demais reflectir neste contexto.

Não poderemos também deixar de sublinhar que a crise e, muito especialmente, o desemprego, não afectam de igual modo os vários sectores de actividade, as diferentes regiões, as diversas categorias de trabalhadores. Este facto é evidente quando a análise se faz ao nível do sector, uma vez relembradas as vicissitudes dos Estados-membros perante as redefinições da divisão do trabalho no interior da Comunidade, sendo dado o desequilíbrio relativo nas capacidades de decisão nacionais. Por sua vez, trabalhadores mais qualificados serão, em princípio, menos vulneráveis; assim, a educação e a formação, para além de valores sociais, constituem-se também em «políticas de emprego»; mas este princípio reveste-se cada vez menos de validade absoluta, como o atesta o aumento do desemprego de (certos?) licenciados. Nesta complexificação crescente do mundo da produção e do trabalho, ressalta particularmente sensível o papel da região, especialmente naszonas de «interioridade»: a economia local é, sempre, a resultante de um mix que combina estrutura produtiva, participação na divisão do trabalho, bacia/mercado de emprego, dotações infra-estruturais (em comunicações, recursos energéticos, sistema de financiamento, estruturas escolares e de formação?) ou respectivas carências, capacidade ou imobilismo empresarial, entre outros aspectos. Ora, por razões de acessibilidade, de poder negocial, de maior ou menor capacidade de empreendimento e, sobretudo, por ausência de estratégias deliberadas de desenvolvimento endógeno e sustentado, as regiões interiores têm sido mais vulneráveis à crise e à indefinição dos modelos de desenvolvimento.

Não raras vezes se equacionaram os problemas do desenvolvimento local como «reduções à escala» dos grandes problemas nacionais, o que manifestamente se reconhece como não podendo ser mais errado.

A própria Comunidade Europeia, ao estabelecer regiões - objectivo e ao propor as correspondentes medidas de política, só prova ter-se dado conta da necessidade de ultrapassar aquela visão estreita nas medidas tendentes a corrigir as assimetrias; afinal, a Europa que se propõe construir a UEM está longe de constituir a zona monetária óptima que geralmente se considera importante para o bom êxito daquela União, muito especialmente em virtude das enormes assimetrias regionais que a caracterizam?

Menos progressos se têm registado, no entanto, do ponto de vista pró-activo: a perspectiva quase cartesiana que tem prevalecido e que assimila a região a um retalho do mapa do País, tem impedido a tomada em consideração das condições de desenvolvimento endógenas; não raras vezes ignora que o «modelo de desenvolvimento» adequado para a região é, tão somente, o que resultar da intersecção das prioridades nacionais com os anseios e desígnios locais aberta e inequivocamente expressos; frequentemente negligência mesmo, por aparentemente insignificante, a extensão das potencialidades de desenvolvimento locais? e, no entanto, como se relembrava nas Jornadas de Loulé (4), foi com base na apropriação (ou expropriação?) dos saberes locais de algumas tribos índias da Amazónia sobre ervas aromáticas e medicinais, saberes ancestrais, não comercializados nem patenteados até então, que se desenvolveu «O Boticário», uma das maiores cadeias transnacionais a nível de perfumaria e cosmética?
 

3. Conclusões

A primeira ideia que se propõe é a de que tanto a «interioridade», como o desemprego - para não referir senão as duas palavras-chave da temática do colóquio - só poderão ser apreendidos em toda a sua extensão quando forem considerados consequências directas de estratégias de desenvolvimento fracassadas. Assim, ter-se-á de partir sempre de um diagnóstico prévio dos círculos viciosos e principais bloqueios daquelas mesmas estratégias.

A realidade portuguesa apresenta-se, nestes domínios, como o resultado de um deficiente entrosamento na divisão internacional do trabalho e muito particularmente, como fruto de uma articulação mal conseguida entre as socioeconomias nacional e comunitária, com estrangulamentos acumulados ao longo de décadas.

Das limitações e insuficiências dos sucessivos modelos de desenvolvimento, tem vindo a resultar o agravamento das situações de heterogeneidade regional e, com elas, a maior vulnerabilidade ao desemprego, apesar dos esforços e alguns progressos a nível de infra-
-estruturas físicas e acessibilidade. Os centros de decisão nacionais e comunitários mostram dar-se conta destas assimetrias e vêm propondo medidas tendentes à sua ultrapassagem. No entanto, nem sempre as soluções terão sido as mais adequadas.

Assim, uma outra ideia-força que pretendemos deixar é a da relevância das estratégias de desenvolvimento endógeno, enquanto veículos da expressão dos objectivos das comunidades da região e, muito especialmente, agentes catalisadores por excelência das potencialidades produtivas locais, frequentemente ignoradas pelo decisor central.
 
 

Notas Bibliográficas

(1) Como para A. Ramos dos Santos que, num dos seus trabalhos, se refere a 5 modelos em 10 anos de evolução da economia nacional?

(2) Ver, por exemplo, F. Rosas (1994).

(3) Ver Silva Lopes, J. (1996), por exemplo.